John B. Henry stava facendo un'escursione nel Parco nazionale Acadia del Maine un agosto degli anni '80, quando sentì per la prima volta il suo amico C. Boyden Gray parlare di ripulire l'ambiente lasciando che la gente comprasse e vendesse il diritto di inquinare. Gray, un erede alto e magro di una fortuna di tabacco, lavorava come avvocato alla Casa Bianca di Reagan, dove le idee ambientali erano solo leggermente più popolari del comunismo senza dio. "Pensavo stesse fumando droga", ricorda Henry, un imprenditore di Washington, DC. Ma se il sistema che Gray aveva in mente ora sembra un modo politicamente accettabile per rallentare i cambiamenti climatici - un approccio oggetto di accesi dibattiti al Congresso - si potrebbe dire che ha avuto inizio sul palcoscenico globale in quell'escursione sul Monte Cadillac di Acadia.
La gente ora chiama quel sistema "cap-and-trade". Ma allora il termine dell'arte era "scambio di emissioni", sebbene alcune persone lo definissero "moralmente fallito" o addirittura "una licenza per uccidere". Per una strana alleanza di repubblicani del libero mercato e ambientalisti rinnegati, rappresentava un nuovo approccio per ripulire il mondo, lavorando con la natura umana anziché contro di essa.
Nonostante la forte resistenza, questi alleati ottennero il sistema adottato come legge nazionale nel 1990, per controllare gli inquinanti delle centrali elettriche che causano piogge acide. Con l'aiuto dei burocrati federali disposti a violare la regola cardine della burocrazia — cedendo il potere regolamentare al mercato — lo scambio di quote di emissioni diventerebbe una delle storie di successo più spettacolari nella storia del movimento verde. Il Congresso sta ora valutando se espandere il sistema per coprire le emissioni di biossido di carbonio implicate nei cambiamenti climatici, una mossa che toccherebbe la vita di quasi tutti gli americani. Quindi vale la pena guardare indietro al modo in cui un'idea così radicale è stata tradotta per la prima volta in azione e cosa l'ha fatta funzionare.
Il problema negli anni '80 era che le centrali elettriche americane stavano inviando enormi nuvole di anidride solforosa, che ricadevano sulla terra sotto forma di pioggia acida, danneggiando laghi, foreste ed edifici attraverso il Canada orientale e gli Stati Uniti. I litigi su come risolvere questo problema si erano trascinati per anni. La maggior parte degli ambientalisti stava spingendo un approccio di "comando e controllo", con funzionari federali che richiedevano servizi di pubblica utilità per installare impianti di lavaggio in grado di rimuovere l'anidride solforosa dagli scarichi delle centrali elettriche. Le società di servizi pubblici hanno ribattuto che il costo di un simile approccio li riporterebbe nel Medioevo. Alla fine dell'amministrazione Reagan, il Congresso aveva avanzato e schiaffeggiato 70 diverse leggi sulla pioggia acida, e la frustrazione è arrivata così in profondità che il primo ministro canadese ha scherzato cupamente sul dichiarare guerra agli Stati Uniti.
All'incirca nello stesso periodo, il Fondo di difesa ambientale (FES) aveva iniziato a mettere in discussione il proprio approccio alla bonifica dell'inquinamento, riassunto nel suo motto non ufficiale: "Sue the bastards". Durante i primi anni della regolamentazione ambientale di comando e controllo, EDF aveva anche notato qualcosa di fondamentale sulla natura umana, che è che le persone odiano sentirsi dire cosa fare. Quindi alcuni iconoclasti nel gruppo avevano iniziato a flirtare con soluzioni di mercato: dare alle persone la possibilità di ottenere un profitto essendo più intelligenti della persona successiva, hanno ragionato, e avrebbero raggiunto cose che nessun burocrate di comando e controllo avrebbe mai suggerito .
La teoria era stata elaborata per decenni, a partire dall'economista britannico dei primi del 20 ° secolo Arthur Cecil Pigou. Ha sostenuto che le transazioni possono avere effetti che non compaiono nel prezzo di un prodotto. Un produttore incurante che spargeva sostanze chimiche nocive nell'aria, per esempio, non doveva pagare quando la vernice si staccava dalle case sottovento - e nemmeno il consumatore del prodotto risultante. Pigou propose di far pagare al produttore e al cliente il conto di questi costi non riconosciuti: "interiorizzare le esternalità", nel linguaggio criptico della triste scienza. Ma a nessuno piaceva molto il modo di farlo di Pigou, perché i regolatori imponevano tasse e commissioni. Nel 1968, mentre studiava il controllo dell'inquinamento nei Grandi Laghi, l'economista dell'Università di Toronto John Dales cercò di pagare i costi con un intervento minimo del governo, usando permessi o indennità negoziabili.
La premessa di base del cap-and-trade è che il governo non dice agli inquinatori come ripulire il loro atto. Invece, impone semplicemente un limite alle emissioni. Ogni azienda inizia l'anno con un certo numero di tonnellate consentite, un cosiddetto diritto all'inquinamento. La società decide come utilizzare la sua indennità; potrebbe limitare la produzione o passare a un combustibile più pulito o acquistare uno scrubber per ridurre le emissioni. Se non consuma la sua indennità, potrebbe quindi vendere ciò di cui non ha più bisogno. Inoltre, potrebbe essere necessario acquistare quote supplementari sul mercato aperto. Ogni anno, il limite si abbassa e la riduzione delle quote diventa più costosa. Come in un gioco di sedie musicali, gli inquinatori devono arrampicarsi per abbinare le quote alle emissioni.
Far funzionare tutto questo nel mondo reale ha richiesto un balzo di fede. L'occasione è arrivata con l'elezione di George HW Bush nel 1988. Il presidente di EDF Fred Krupp ha telefonato al nuovo consigliere di Bush alla Casa Bianca, Boyden Gray, e ha suggerito che il modo migliore per Bush di mantenere il suo impegno a diventare il "presidente ambientale" era risolvere il problema della pioggia acida e il modo migliore per farlo è stato utilizzando il nuovo strumento di scambio delle emissioni. A Gray piaceva l'approccio del mercato e, anche prima della scadenza dell'amministrazione Reagan, mise gli impiegati di EDF a lavorare sulla stesura della legislazione per farlo accadere. L'obiettivo immediato era quello di rompere l'impasse per la pioggia acida. Ma il riscaldamento globale si era anche registrato come notizia da prima pagina per quella afosa estate del 1988; secondo Krupp, EDF e la Casa Bianca di Bush hanno entrambi ritenuto che lo scambio di emissioni sarebbe stato il modo migliore per affrontare questa sfida molto più ampia.
Sarebbe una strana alleanza. Gray era un miliardario conservatore che guidava una Chevy malconcia modificata per bruciare metanolo. Dan Dudek, il principale stratega di EDF, era un ex accademico Krupp che una volta era descritto come "semplicemente pazzo, o il più potente visionario che abbia mai fatto domanda per un lavoro in un gruppo ambientalista". Ma i due se la sono presa, una buona cosa, dato che quasi tutti gli altri erano contro di loro.
Molti membri del personale dell'EPA (Environmental Protection Agency) diffidano dei nuovi metodi; avevano avuto scarso successo con alcuni esperimenti su piccola scala nel commercio delle emissioni e temevano che i proponenti fossero meno interessati a ripulire l'inquinamento che a farlo a buon mercato. I membri del sottocomitato congressuale sembravano scettici quando i testimoni delle audizioni hanno cercato di spiegare come potesse esistere un mercato per qualcosa di inutile come le emissioni. I dirigenti delle utility nervose erano preoccupati che l'acquisto di indennità significasse confidare in un pezzo di carta stampato dal governo. Allo stesso tempo, hanno pensato che le quote potevano essere scambiate tra $ 500 e $ 1.000 a tonnellata, con un programma che costava tra $ 5 miliardi e $ 25 miliardi all'anno.
Anche gli ambientalisti erano scettici. Alcuni vedevano lo scambio di quote di emissioni come uno schema per gli inquinatori che si facessero strada per risolvere il problema. Joe Goffman, allora avvocato dell'EDF, ricorda gli altri sostenitori dell'ambiente ribollire quando EDF sostenne che lo scambio di emissioni era solo una soluzione migliore. Altri membri di un gruppo chiamato Clean Air Coalition hanno cercato di censurare EDF per quello che Krupp chiama "il duplice peccato di aver parlato alla Casa Bianca Repubblicana e di aver avanzato questa idea eretica".
I malintesi su come potrebbe funzionare lo scambio di emissioni si sono estesi alla stessa Casa Bianca. Quando l'amministrazione Bush ha proposto per la prima volta la sua formulazione per la legislazione, il personale dell'EDF e dell'EPA che aveva lavorato sul disegno di legge è rimasto scioccato nel vedere che la Casa Bianca non aveva incluso un limite. Invece di limitare la quantità di emissioni, il disegno di legge ha limitato solo il tasso di emissioni e solo nelle centrali elettriche più sporche. È stato "un vero momento di caduta allo stomaco", afferma Nancy Kete, che stava gestendo il programma di piogge acide per l'EPA. Dice che si è accorta che "ci siamo parlati da mesi".
EDF ha sostenuto che un limite massimo alle emissioni era l'unico modo in cui il commercio poteva funzionare nel mondo reale. Non si trattava solo di fare ciò che era giusto per l'ambiente; era l'economia di base del mercato. Solo se il cappello diventasse sempre più piccolo trasformerebbe le quote in un bene prezioso, e non solo sulla carta stampata dal governo. Nessun limite significava nessun accordo, disse EDF.
John Sununu, il capo dello staff della Casa Bianca, era furioso. Ha detto che il tappo "avrebbe chiuso l'economia", ricorda Boyden Gray. Ma il dibattito interno "è andato molto, molto velocemente. Non abbiamo avuto il tempo di scherzare con esso". Il presidente Bush non solo accettò il limite, ma annullò la raccomandazione dei suoi consiglieri di ridurre le emissioni annue di pioggia acida di otto milioni di tonnellate a favore del taglio di dieci milioni di tonnellate sostenuto dagli ambientalisti. Secondo William Reilly, allora amministratore dell'EPA, Bush voleva calmare i sentimenti contusi del Canada. Ma altri dicono che la Casa Bianca era piena di appassionati di sport e nel basket non sei un giocatore a meno che tu non segni in doppia cifra. Dieci milioni di tonnellate suonavano meglio.
Verso la fine del dibattito intramurale sulla politica, si è verificato un cambiamento critico. I precedenti esperimenti dell'EPA con lo scambio di quote di emissioni erano falliti perché si basavano su un complicato sistema di permessi e crediti che richiedevano frequenti interventi normativi. Qualche volta nella primavera del 1989, un policy maker dell'EPA di carriera di nome Brian McLean propose di lasciare che il mercato operasse da solo. Sbarazzati di tutto quell'apparato burocratico, suggerì. Basta misurare le emissioni rigorosamente, con un dispositivo montato sul retro di ogni centrale elettrica, quindi assicurarsi che i numeri delle emissioni corrispondano alle quote di fine anno. Sarebbe semplice e fornirebbe una responsabilità senza precedenti. Ma avrebbe anche "disinteressato radicalmente i regolatori", afferma Joe Goffman di EDF, "e per McLean elaborare quell'idea e diventare un campione perché era eroico". Lo scambio di emissioni è diventato legge come parte del Clean Air Act del 1990.
Stranamente, la comunità imprenditoriale è stata l'ultima risorsa contro l'approccio del mercato. John Henry, partner escursionistico di Boyden Gray, è diventato un broker di quote di emissioni e ha trascorso 18 mesi a lottare per ottenere i dirigenti delle utility per effettuare il primo acquisto. Inizialmente era come una danza in chiesa, osservò un altro broker all'epoca, "con i ragazzi da una parte e le ragazze dall'altra. Prima o poi qualcuno andrà nel mezzo". Ma i tipi di utilità continuavano a preoccuparsi del rischio. Alla fine, Henry telefonò a Gray alla Casa Bianca e si chiese a voce alta se fosse possibile ordinare alla Tennessee Valley Authority (TVA), un fornitore di energia elettrica di proprietà federale, di iniziare a comprare quote per compensare le emissioni delle sue centrali a carbone. Nel maggio 1992, la TVA fece il primo accordo a $ 250 a tonnellata e il mercato decollò.
Se il cap-and-trade avrebbe frenato la pioggia acida è rimasto in dubbio fino al 1995, quando il limite ha avuto effetto. A livello nazionale, le emissioni di piogge acide sono diminuite di tre milioni di tonnellate quell'anno, ben prima del programma richiesto dalla legge. Il cap-and-trade - un termine apparso per la prima volta in quell'anno - passò rapidamente "dall'essere un paria tra i responsabili politici", come diceva un'analisi del MIT, "all'essere una stella - il modo preferito da tutti per affrontare i problemi di inquinamento. "
A quasi 20 anni dalla firma del Clean Air Act del 1990, il sistema del cap-and-trade continua a consentire agli inquinatori di individuare il modo meno costoso per ridurre le emissioni di piogge acide. Di conseguenza, la legge costa ai servizi pubblici solo $ 3 miliardi all'anno, non $ 25 miliardi, secondo un recente studio sul Journal of Environmental Management ; tagliando la pioggia acida a metà, genera anche circa 122 miliardi di dollari all'anno in benefici da morte e malattie evitate, laghi e foreste più sani e una migliore visibilità sulla costa orientale. (Migliori relazioni con il Canada? Inestimabile.)
Nessuno sa se gli Stati Uniti possano applicare il sistema con successo al problema molto più grande delle emissioni del riscaldamento globale, o a quale costo per l'economia. Seguendo l'esempio americano con la pioggia acida, l'Europa ora si affida al cap-and-trade per aiutare circa 10.000 grandi impianti industriali a trovare il modo più economico per ridurre le loro emissioni di riscaldamento globale. Se il Congresso approvasse un tale sistema in questo paese - la Camera aveva approvato la legislazione mentre andavamo in stampa - potrebbe fissare limiti di emissione per ogni centrale elettrica a combustibile fossile e ogni produttore nella nazione. I consumatori potrebbero anche pagare di più per riscaldare e raffreddare le loro case e guidare le loro auto, il tutto con l'obiettivo di ridurre le emissioni di riscaldamento globale del 17% al di sotto dei livelli del 2005 nei prossimi dieci anni.
Ma i sostenitori sostengono che il cap-and-trade batte ancora la regolamentazione del comando e controllo. "Non c'è una persona in un'azienda da nessuna parte", dice Dan Esty, professore di politica ambientale all'Università di Yale, "che si alza la mattina e dice: 'Accidenti, voglio correre in ufficio per seguire alcune regole.' D'altra parte, se dici: "Qui c'è un potenziale positivo, farai soldi", la gente si alza presto e fa di tutto per aggirare la possibilità di trovarsi vincitori su questo ".
Richard Conniff è vincitore del premio Loeb 2009 per il giornalismo commerciale.
Il presidente del Fondo per la difesa ambientale Fred Krupp ha suggerito che il modo migliore per George HW Bush di mantenere il suo impegno a diventare il "presidente ambientale" era risolvere il problema della pioggia acida. (Kevin Wolf / Immagini AP) 
Il consigliere di George HW Bush alla Casa Bianca C. Boyden Gray ha apprezzato l'approccio del mercato di Krupp alla riduzione delle emissioni. Ha messo il personale di EDF a lavorare alla stesura della legislazione per farlo accadere. (Diana Walker / Time Life Pictures / Getty Images) 
Una volta che il presidente George HW Bush firmò il Clean Air Act del 1990, il sistema del cap-and-trade ebbe forza di legge. Ma doveva ancora dimostrarsi sul mercato. (Charles Tasnadi / Immagini AP) 
Negli anni '80, la sfida era limitare la pioggia acida dalle centrali elettriche; ora, è per ridurre le emissioni di carbonio. (Walter Bibkow / Fototeca)
